美乌矿产协议，特朗普“交易外交”为何难奏效？｜新京报专栏

乌克兰在谈判中有效维护了国家安全与发展利益，保证了较多的优势条款。

这是3月11日在沙特阿拉伯吉达拍摄的美国和乌克兰代表团会谈现场 图/新华社

文 |梁亚滨

据央视新闻消息，乌克兰当地时间5月1日，乌第一副总理兼经济部长斯维里坚科在社交媒体上透露，根据乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基与美国总统唐纳德·特朗普达成的协议，她与美国财政部长斯科特·贝森特共同签署了《美乌重建投资基金成立协议》，即此前各界所称的“矿产协议”。

这场持续数月之久且引发世界高度关注的谈判终于落下帷幕，也为美乌两国未来深度合作奠定了较为坚实的经济基础。

特朗普“交易外交”难奏效

与乌克兰的矿产协议谈判，是特朗普第二任期开始后的一项重要外交理念，不仅代表美国新政府的外交政策价值导向，更是特朗普外交风格的展示。

一方面，特朗普政府一改此前拜登政府对乌克兰大规模援助的慷慨作风，转而寻求实质性的经济回报——开发乌克兰的矿产资源。

特朗普再次上台，意味着重新“退群”的孤立主义理念再次笼罩白宫。他需要一个能够确保美国得到看得见摸得着的经济回报的协议，不仅是为了彰显自己的价值观理念——美国需要占便宜，更是为了回报那些再次将他送上总统宝座的经济民族主义势力。

另一方面，特朗普政府的行事风格更加咄咄逼人，偏好极限施压，充满进攻性，甚至毫不顾忌国际社会所公认的外交准则与礼仪。在2月份的谈判中，“没有穿西装”都被特意提出来以当面羞辱乌克兰总统。

此次协议达成，也从侧面证明，特朗普政府的外交依然呈现出强烈的“交易型”色彩。在特朗普自传体著作《交易的艺术》中，他谈到做生意的四个阶段：一是提出惊人的目标；二是大肆宣传；三是决策反复摇摆；四是获得直观的结果。回顾过去数月美乌之间的谈判，几乎经典地再现了这四个步骤，甚至一度让外界以为该协议根本无法达成。

但是，这种行事风格可能会有助于商业谈判中的利益争夺，却几乎难以在涉及国家重大安全利益的问题上被复制。换句话说，商业利益往往是可以被分割，甚至被无限分割的，而国家重大安全利益往往难以分割，且一方达成协议的权限会受限，例如最终需要经过议会同意等。这使弱势一方难以轻易让步，甚至会硬刚到底，以尽可能实现自身的安全与发展利益。

乌克兰何以硬刚美国

回到美乌谈判，毫无疑问，乌方是弱势一方，但在面对美方的强大极限施压下表现出了顽强的斗争精神。即便美国停止军事援助和情报支持，也未能逼迫乌克兰签下“城下之盟”。

从目前公布的协议内容来看，尽管美国依然未能承诺提供明确的安全保障，代之以模糊的“可能提供新的援助，如为乌克兰提供防空系统”，但乌克兰也更为有效地保证了本国政府对该协议内容的主导地位。

例如，协议明确规定矿产“全部所有权和控制权依旧归属于乌克兰”；美乌以50%对50%平等股权共同管理基金，以体现“平等伙伴关系”；也未涉及乌克兰国内的私有化进程或国有企业管理的变动等。

更为重要的是，此前，美国要求合作开发产生的盈利应该优先用于偿还美国对乌克兰的援助，而此次协议未提及乌克兰对美国的债务义务。这也意味着，相关盈利大概率将被优先用于乌克兰的对俄作战或国内经济恢复。

此外，美乌之间的矿产协议也曾被担心可能与乌克兰和欧盟于2021年签署的关键原材料伙伴关系协议相冲突，进而损害该国未来加入欧盟的雄心。现在这种担心已被一扫而空：签署的协议“符合宪法与欧洲一体化进程”“不违反乌克兰任何国际义务”。而且该协议向其他全球参与者释放信号：“与乌克兰开展长期（数十年）合作具有可靠性。”

所以，对比前后公开的协议条款来看，乌克兰在谈判中有效维护了国家安全与发展利益，保证了较多的优势条款。

乌克兰能够硬刚美国的原因首先在于其国内的高度团结，尤其是对泽连斯基总统的高度信任和支持。2月份，面对美国以拖延选举为由对泽连斯基合法性提出的质疑，乌克兰议会立刻高票通过禁止战时选举议案，支持泽连斯基继续履行总统职务。

其次，乌克兰有效地施展了外交战略，成功团结欧盟和其他西方国家，并获得了他们的军事援助和情报支持。例如，据参考消息网4月29日援引外媒报道，日本QPS研究所（一家日本卫星制造公司）与乌克兰国防部情报总局签署了有关提供卫星侦察信息的协议，以替代美国的情报数据来源。

乌克兰军队能够在暂时不依赖美国军事援助和情报支持的情况下，持续抵抗俄罗斯的军事进攻，这也给乌克兰对美谈判增加了底气。

协议达成后，美国对乌克兰援助或将迅速重启，美乌两国在经济领域也将深度捆绑，以美国为首的西方世界将进一步加大在乌克兰的筹码。持续三年多之久的俄乌冲突，可能会迎来一个新阶段。

撰稿 / 梁亚滨【中共中央党校（国家行政学院）国际政治研究所教授】

编辑 / 迟道华

校对 / 刘军

延伸阅读

媒体：一觉醒来美乌签署两大重要协议9条细节披露

一觉醒来，美乌签了两大重要协议......

据央视新闻消息，乌克兰当地时间5月1日，乌第一副总理兼经济部长斯维里坚科表示，乌克兰和美国签署了矿产协议。美国财政部当地时间4月30日宣布，美国和乌克兰签署协议建立美乌重建投资基金。

据乌克兰总统办公室的一位消息人士此前透露，协议最终版本采用乌美双方各占50%的投资结构，包含大量有利于乌克兰的细节。

一波三折

美乌连签两大重要协议

据《金融时报》报道，美国与乌克兰原定于4月30日签署矿产资源框架协议，但在最后关头遇到障碍。

《金融时报》援引三名乌克兰官员消息称，乌克兰第一副总理兼经济部长斯维里坚科已飞赴华盛顿，原计划与美国财政部长贝森特签署矿产协议。然而在最后关头问题浮出水面。三名知情人士透露，美方告知斯维里坚科，“要么准备好签署所有协议，要么回国”。

美乌签署两大重要协议 图片来源：央视新闻

两名乌克兰官员称，美国方面希望乌克兰不仅签署框架协议，还要一并签署一份详细的基金协议，以完成整个矿产协议的落地。

一位参与谈判的乌克兰官员对美方表达了不满，称担心“无论我们做什么，美国都不会满意”。这位官员表示“我们已经准备好今天签署框架协议”，但坦言达成协议的可能性“仅五五开”。

当地时间5月1日，乌克兰第一副总理兼经济部长斯维里坚科在社交媒体上透露，根据乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基与美国总统唐纳德·特朗普达成的协议，她与美国财政部长斯科特·贝森特共同签署了《美乌重建投资基金成立协议》，即此前各界所称的“美乌矿产协议”。

美国财政部于当地时间4月30日宣布，美国和乌克兰签署协议建立美乌重建投资基金。根据声明，美国财政部和美国国际开发金融公司（DFC）将与乌克兰政府合作，最终确定项目的进行。

细节曝光

乌拥有所有权与控制权、无债务负担

依据乌方5月1日公布的协议内容，美乌共同创建乌克兰重建投资基金，旨在吸引全球投资注入乌克兰。

此前，据乌克兰总统办公室的一位消息人士透露，协议最终版本采用乌美双方各占50%的投资结构，包含大量有利于乌克兰的细节。

该协议的主要条款如下：

所有权与控制权：全部所有权和控制权依旧归属于乌克兰。乌克兰领土和领海内的所有资源均为乌克兰所有，乌克兰政府有权自主决定资源开采地点，协议明确规定地下矿产归乌克兰所有。

平等伙伴关系：基金设立比例为50:50，乌克兰与美国将共同管理该基金，双方均无主导投票权，充分体现了两国间的平等伙伴关系。

国家财产保护：协议未涉及私有化进程或国有企业管理的变动，国有企业将继续归乌克兰所有，例如乌克兰石油和乌克兰能源等公司仍保持国有性质。

无债务负担：协议未提及乌克兰对美国的债务义务，其实施将通过平等合作与投资提升两国经济潜力。

符合宪法与欧洲一体化进程：该文件符合国家立法，不违反乌克兰任何国际义务。尤为重要的是，此协议将向其他全球参与者释放信号，表明与乌克兰开展长期（数十年）合作具有可靠性。

基金资金来源：基金将完全由新许可证收入填充，涵盖关键材料以及石油天然气领域项目新许可证资金的50%，这些资金将在基金成立后纳入预算。已在进行的项目收入或预算收入不包含在该基金内。

立法变动适度：基金运作仅需对预算法进行修改，协议本身需得到乌克兰最高拉达的批准。

美国助力吸引投资与技术：基金由美国政府通过美国国际开发金融公司（DFC）提供支持，将助力吸引来自美国、欧盟以及其他支持乌克兰对抗俄罗斯的国家的基金和公司的投资与技术。技术转让和开发是协议的重要组成部分，因为乌克兰不仅需要投资，更需要创新。

税收保障：基金的收入和捐款在美国和乌克兰均不征税，以确保投资获得最大收益。美国向该基金提供了捐款，除直接资金外，还可能提供新的援助，如为乌克兰提供防空系统。乌克兰则通过新地块的新许可证新租金贡献50%的国家预算收入，若有必要，还可在此基础数额之外额外捐款。

乌方称，该基金随后将投资于采矿、石油天然气项目以及相关基础设施或加工项目，乌克兰和美国将共同确定资金投向的具体投资项目，且该基金可专门投资于乌克兰。预计在最初的10年里，基金的利润和收入不会进行分配，而是全部投资于乌克兰的新项目或用于重建，具体条件将进一步商讨。

乌方说明，该协议的达成对两国而言均有利好。美国在协议中表明愿意为乌克兰实现长期和平贡献力量，并认可乌克兰通过放弃核武库对全球安全所做的贡献，彰显了其对乌克兰安全、恢复和重建的坚定承诺。

乌克兰都有哪些矿产资源？

乌克兰都有哪些矿产资源？特朗普又想从乌克兰得到什么？

乌总统泽连斯基曾表示，乌克兰的矿产资源价值“无可估量”。

根据国际关系与可持续发展中心的数据，截至2022年2月，乌克兰已登记矿床约2万个，已探明约8700个，涵盖全球120种最常用金属和矿物中的117种。

乌克兰经济部称，该国拥有美国列为关键矿产（对国家安全和经济至关重要）的50种矿产中的22种，主要包括钛、锂、铍、锰、镓、铀等。

2月12日，乌克兰基罗沃赫拉德中央地区的一处露天采矿场

联合国新闻俄语频道称，截至2022年，乌克兰关键矿产的储量约占全球供应量的5%。

作为关键矿产的重要类别，稀土在乌克兰储量丰富，乌克兰也被视为潜在重要供应国。稀土包含17种元素，广泛应用于电子、国防、航空航天及可再生能源等高科技领域。

据专家介绍，乌克兰拥有丰富的稀土元素钪，但详细数据保密。钪常作为矿石加工的副产品或残渣提取，可用于军事装备和体育用品等领域。乌克兰还蕴藏用于电视与照明的镧和铈、风力涡轮机和电动汽车电池所需的钕，以及核能与激光工业使用的铒和钇等稀土元素。

特朗普曾声称，想要乌克兰价值5000亿美元的稀土。但业内人士认为这一数字严重夸大。全球整个稀土市场的年估值仅约120亿美元。

当前，美国对稀土和其他关键矿产资源的渴求一日高过一日。美国军队约87%的装备需要稀土资源，包括F-35隐身战斗机等尖端武器系统。F-35是美国最先进的战斗机之一，在美军作战序列中占比越来越大，目前约有450架投入使用。美国国防部计划再采购近2500架F-35，整个项目的全周期成本超过1.7万亿美元，开支惊人。

除稀土外，乌克兰还拥有丰富的钛、石墨、锂和铀等关键矿产资源。该国是世界上最大的海绵钛、钛铁矿和石墨生产国之一。

其中，锂和石墨对电动汽车电池至关重要。乌克兰已探明的石墨储量约1900万吨，被认为是全球五大主要供应国之一。锂储量估计达50万吨，是欧洲最大的锂资源地之一，但大部分尚未开发。

钛作为轻质金属，对航空航天和国防工业至关重要。乌克兰地质调查局数据显示，该国钛产量占全球7%，储量占全球总量的20%。

乌克兰还是全球第五大镓生产国，镓是半导体制造的重要材料。

据《福布斯乌克兰》2023年的研究，该国的稀土和其他关键矿产价值可能高达14.8万亿美元。但由于大宗商品价格变动、需进行新的地质调查以及开采和提炼的后勤挑战，乌克兰关键矿产的确切价值仍难确定。

此外，乌克兰还拥有丰富的煤炭储量，以优质铁矿石闻名，被视为世界上矿产资源最丰富的国家之一。

美乌矿产协议时间线梳理

2月28日，乌总统泽连斯基到访白宫并同美总统特朗普会面，双方发生激烈争吵，因此未能签署矿产协议。当时，特朗普想利用该协议逼迫乌交出本国矿产开采权，以补偿美国对乌援助，泽连斯基则认为美方“要价”过高，还不包括对乌安全保障，因此拒绝美方此前提出的协议版本。

此后两国代表多次在沙特阿拉伯会谈。3月28日，乌方称收到美国提供的矿产协议新方案，与前一个版本“完全不同”。

4月11日和12日，乌方团队赴美就协议内容进行了“技术性”磋商。

4月17日深夜，乌副总理斯维里坚科在社交媒体发文说，乌克兰与美国当天以线上方式签署了一份有关矿产协议的意向备忘录。

4月18日，乌克兰政府公布矿产协议意向备忘录文本，其核心要点之一是规定设立乌克兰重建投资基金。该基金的设立旨在吸引美国及国际社会对乌克兰的投资，助力乌克兰在多年冲突后实现经济重建与发展。此外，备忘录规定，美国尊重乌克兰加入欧盟后的义务，或与国际金融机构及其他官方债权人达成协议时所承担的相关义务。这意味着，美乌之间关于矿产协议的制定工作，不会与乌克兰的欧洲一体化道路产生冲突。

当地时间4月30日，美国财政部宣布，美国和乌克兰签署协议建立美乌重建投资基金。根据声明，美国财政部和美国国际开发金融公司（DFC）将与乌克兰政府合作，最终确定项目的进行。

当地时间5月1日，乌克兰第一副总理兼经济部长斯维里坚科在社交媒体上透露，根据乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基与美国总统唐纳德·特朗普达成的协议，她与美国财政部长斯科特·贝森特共同签署了《美乌重建投资基金成立协议》，即此前各界所称的“美乌矿产协议”。

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